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插图 王金辉 H120
本报记者 严琪
去年11月20日，国务院将卫生计生委报送的《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》（以下简称《送审稿》）及起草说明等全文公布，向社会各界征求意见，犹如一石激起千层浪，将社会抚养费存废之争推向风口浪尖，引发了社会各界的讨论。
11月28日，黄细花等六位人大代表联名向全国人大提出建议，提出取消征收社会抚养费，以使当前已经处于超低水平的总和生育率能有所提升，缓解非常严峻的老龄化形势。
12月8日，一万多名社会各界人士联名向全国人大和国务院法制办建议，取消社会抚养费。一同寄去的，还有一本厚达834页的联署者留言簿。
解释
什么是社会抚养费？
社会抚养费，这个称呼几经演变，与我国的计划生育制度相生相伴。
20世纪80年代初期叫“超生罚款”；
1994年改名为“计划外生育费”；
1996年出台的《行政处罚法》进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款，但可以征收“计划外生育费”； 2000年3月，中央8号文件明确规定实行社会抚养费征收制度；同年，财政部、国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”； 2001年《人口与计划生育法》将“社会抚养费”明确规定下来；
2002年8月2日，国务院公布了《社会抚养费征收管理办法》。
《办法》将社会抚养费明确定义为：为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。简单来说，就是认为“超生子女”将占用更多的社会资源，因此“超生家庭”需要对社会做出额外的补偿，且这种补偿是“强制性”的。
“实际上，‘超生罚款’是10年前的提法了，并不符合现在法治要求，它与社会抚养费有着‘质’的不同。”北京英格律师事务所律师李力争认为，罚款是一种严重违反法律法规而采取的一种行政制裁措施，主要突出的是惩罚；而社会抚养费征收是基于加重社会公共负担的一种补偿，“显得更人性化，更合理。”
追问
社会抚养费收了多少又怎么花的？
由于征收标准不统一、征收程序规定混乱、收支缺乏监督和公开等问题，征收抚养费在实践中饱受诟病。
比如，有的地方规定，家长需出具“超生罚款”缴清证明才可以给子女报户口、报名上学；有些地方规定，超生家庭的成员没缴清社会抚养费不能享受医保；此外，还有地方将社会抚养费与购房、结婚、迁移户口等捆绑在一起。
“征收标准不统一的现象普遍存在，根据现行的《征收管理办法》，具体征收标准由各省规定，这样征收单位自由裁量权普遍偏大。”北京英格律师事务所李力争律师告诉记者：“有些基层政府随意出台违反国家规定的收费政策，比如说减免收费、打折等。”
以北京市为例，《北京市社会抚养费征收管理办法》第五条规定：“对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照市统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收。”
2010年，中国青年政治学院法律系原副教授杨支柱因生二胎被解聘并被征24万巨额社会抚养费，就是按9倍年人均可支配收入来征收的。
此外，社会抚养费收支上的不公开透明也引起了人们的质疑。2013年，全国24个省公开了2012年度社会抚养费征收额，总计近200亿元，其中“冠军”江西省高达33.8亿元。这200亿元是怎么征收上来的，又是怎么花出去的？
2013年7月，浙江律师吴有水致信31个省份的计生、财政部门，申请公开社会抚养费收支、预算等相关信息。最终，吴有水只收到了17个省份的答复，2012年度社会抚养费征收总额共计165亿元，“至于支出情况，竟没有一个省份愿意公开。”
进步
山东省落户不再与抚养费挂钩
征收社会抚养费被人诟病的另一个重要原因是，各地将“新生儿落户”与社会抚养费捆绑，使得缴费成为落户的先决条件。这一过程，产生了一类特殊的人群——“黑户”，就是没有户口、身份证的人。
根据2011年第六次人口普查的统计数据，“黑户”在全国有1300万。当时，国家统计局局长马建堂称这意味着每100个中国人中就有一个人没有户口。这其中，就有北京18岁的“超生”姑娘李雪。这18年里，她无法上学，不能出远门，看病也一直用着姐姐的病历，如今她面临的困境是如何在没有身份的情况下找到一份工作。
限制超生婴儿落户，是否符合法律及政策的规定？北京青少年法律援助与研究中心执行主任张雪梅律师的答案是否定的。“新生儿享有出生登记的权利，这不仅是《联合国儿童权利公约》的规定，也是《中国儿童发展纲要》的规定。”张律师认为，新生儿出生后户口登记是无条件的，不能以缴纳社会抚养费为前提。
“中国是户籍制管理的国家，对儿童来说，户口起到的作用有两点：一是落实父母责任，二是落实国家对一个儿童所承担的教育、医疗等福利保障。”张律师介绍，“黑户”新生儿因为没有户口，出生后便不能接受疫苗接种，未来不能上学，不能坐飞机、高铁出行，成年后不能工作，甚至不能登记结婚，如果他们再生育孩子，便有了“黑二代”。“这就形成了一个恶性循环，可见户口涉及到一个人一辈子的发展问题。”张律师说。
毕竟不是人人都是张艺谋，可以交得起748万余元的巨额社会抚养费。对一些超生父母来说，高额的社会抚养费往往让他们力不从心。“在欠发达地区，这笔钱往往会把一个家庭拖垮，这也是很多儿童落不了户口的原因。”张律师称。去年2月份，山东省公安部门出台了关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知，其中明确规定了新生儿一律凭《出生医学证明》办理出生登记，不允许设定其他前置条件。这意味着，先缴纳社会抚养费才能办理超生儿落户的“土政策”在山东成为历史。
山东的举动无疑是一种进步，长期致力于未成年人法律援助与研究工作的张雪梅律师认为：“做出这样的规定，既能通过征收社会抚养费对父母进行处罚，同时又能够不让孩子去‘背黑锅’，这样才能保障孩子生存和发展的权利。”
争论
废除社会抚养费
是否正是时候？
此次，国务院法制办将国家卫计委报送的《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》及起草说明等全文公布，并向社会各界征求意见后，引发了全社会对社会抚养费存废的争论。
《送审稿》的亮点之一是缩小征收对象的范围，同时统一了征收标准，限制自由裁量权，并规定已生育一个子女，不符合政策规定再生育一个子女的，对双方当事人分别征收计征标准3倍以下的社会抚养费。
“我仔细阅读了这个《条例》，认为它比旧的《社会抚养费征收管理办法》在某些方面有所进步，例如社会抚养费的征收金额降低了。”专栏作家何亚福告诉记者：“但无论是交多交少，我都反对征收这个费用。”
另一位呼吁取消社会抚养费的是律师吴有水。12月20日，在《送审稿》征求意见截止日，他与来自北京、浙江、河南等地的13位律师联名致信国务院，建议尽快废止《社会抚养费征收管理办法》。
吴有水律师向记者表示：“新条例是建立在‘单独一胎’的基础上，很有可能成为一个‘短命条例’。”吴律师认为“单独一胎”的政策很快就会发生改变。中国现在正面临新生人口不足、劳动力短缺、养老问题突出等一系列困境，在这种情况下不应该继续用社会抚养费来控制人口。
实际上，早在2012年7月，《人口与计划生育法》的起草人之一、北京大学法学院教授湛中乐就意识到社会抚养费的诸多问题，联名15名学者上书全国人大，要求尽快启动《人口与计划生育法》的全面修改工作，其中建议之一就是取消社会抚养费。
也有人主张社会抚养费短时间内不应取消。“根据我国的国情，未来一段时间内，至少在5年或8年内废除社会抚养费征收制度的可能性并不大。”李力争律师认为不能取消社会抚养费，至少目前还不是取消的好时机。
实际上，社会抚养费征收制度是为了配合《人口与计划生育法》，是作为它的一个配套措施出现的。李律师说。如果社会抚养费取消了，政策外生育用什么方式控制最有效呢？李力争律师认为征收社会抚养费让很多人不敢去撞法律的红线，“况且目前还没有更有效的控制人口的方式。”
“任何法律都有局限性，不可能在法律法规落实过程中都能够保证每一个人的利益，让每一个人都满意。”李力争律师认为：“从长远看，社会抚养费征收也是一个阶段性的措施，将来是有可能取消的，这首先取决于计划生育政策的不断调整完善，同时人们的生育观念也不断在变化。”J223