食品安全案件“有案难移”问题出在哪？

　　最高人民检察院日前召开新闻发布会，通报检察机关加强食品安全司法保护工作情况。最高检侦查监督厅厅长黄河在分析食品安全犯罪新趋势时指出，有的地方偏重通过行政处罚的方式查处食品违法案件，对涉嫌犯罪线索关注不足；有的地方习惯于以罚代刑，存在地方保护主义的倾向；还有地方行政执法机关刻意隐瞒食品安全事件，人为降低案件的危害性等。这些因素均导致行政执法与刑事司法衔接不畅，危害食品安全犯罪案件被降格处理，甚至不了了之。

　　行政执法与刑事司法衔接不畅，这已经是老问题了。除上述表现，实际案件发生多、真正查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少等现实问题，也是“不畅”的佐证。食药行政执法部门处于食品安全监管一线，应当是发现涉嫌食品安全犯罪的主战场，但实践中，公安机关所查办的危害食品安全犯罪案件中，由食药行政部门移送的案件占比确实不大。发布会上的数字显示，2014年1月至2015年6月，全国检察机关共监督行政执法机关移送生产、销售有毒、有害食品、不符合安全标准食品犯罪案件1037件、1242人；监督公安机关立案生产和销售有毒有害食品、不符合安全标准食品犯罪案件654件、825人。数字对比表明，如果缺少检察机关的监督，移送积极性不会很高，数量也不会多。事实上，有案不移、有案难移、以罚代刑等问题，已经在很大程度上影响了对食品安全犯罪的打击力度。

　　造成这种情况的原因并不难找。法律界人士分析认为，衔接不畅，主要是因为法律层级较低，制度刚性不足。由于相关法律中没有对检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件作出规定，目前行政执法与刑事司法衔接制度框架主要为行政法规、地方规定和各级检察机关与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件，协调性安排多，强制性规定少。而且，在现有制度框架内，各个参与主体思想认识不一、参与热情悬殊，往往是检察机关一头热，部分行政执法部门缺乏法治思维，对衔接的重要性认识不足，部门主义、本位主义思想严重，导致一些地方行政执法机关对衔接工作消极对待、简单应付，推动衔接机制建设和制度落实的内在动力不足、外在压力不够、整体合力不强。

　　当然，监督信息缺乏、知情渠道不畅，也制约了衔接工作的有效开展，特别是在行政执法机关多头执法、行政处罚权力分散行使的情况下，行政执法信息整体上仍然处于情况不清、底数不明的状态，必然导致司法机关无法及时获取犯罪线索，检察机关发现监督线索的能力也严重受限，立案监督无法有效实施，严重影响了打击犯罪的效果。另外，职能延伸有限、监督手段乏力，案件移送标准不明确、证据标准不统一等问题，也在一定程度上影响了两法衔接工作效果。

　　说到底，行政执法与刑事司法衔接不畅根本原因还是制度不健全。而要解决这个问题，也只能从健全制度入手。专家呼吁，首先要修改行政处罚法，单设一章规定行政执法与刑事司法衔接的范围、途径、形式、程序等，强化行政执法机关信息公开、线索移送的义务，明确检察机关的监督权力，弥补立法空白，消除监督盲点。同时规定对不履行移送义务的部门，依法追究失职渎职的法律责任。更关键的是，应尽快制定一部国家层面的“行政执法与刑事司法衔接法”，以法律的形式，统一、刚性规定我国各领域行政执法与刑事司法衔接的程序、标准及各方职责等。