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──重庆市奉节县天坑景区征地补偿调查
■记者 袁春华 蒋良明 张恩荣
（天坑景区全貌。）
十余年前，为支持旅游景区开发，村民赖以为生的土地被征用，房屋被拆迁，失地农民从此永远离开了世代居住生活的故土。人走了，早已确权的大批林地及部分土地却被长期无偿占用；“民意”面前无法制，滥用基层民主程序，在张冠李戴的法律内容和旧的生产资料所有制概念忽悠下，微薄的土地补偿金成了人人分享的“唐僧肉”。人为的矛盾导致失地村民的生活陷入进一步困顿。干群关系冷漠，村民严重对立……
原本宁静祥和的山村，为何今日矛盾不断？表面现象的背后，究竟隐藏着怎样的真相？无数次举报与投诉之下，最近，记者走进了位于重庆市奉节县长江边的这个小山村。
久拖不决的征地遗留问题
在世代地处山区、长期贫困的重庆市奉节县兴隆镇小寨村4社23户村民看来，始于1999年的景区开发绝对是一个福音。
天赐一个天坑洞。资料显示，位于该村的自然天坑，坑口最大直径626米，坑底最大直径522米，垂直高度666．2米，总容积11934．8万立方米，是世界上深度和容积最大的岩溶漏斗，极具旅游开发价值。
转机在1999年出现。昔日长期用来种植魔芋、土豆、玉米等旱季作物的场地显示出应有的价值。这年初，引进企业开始对天坑景区进行大规模旅游开发。从1999年至2000年，处于景区规划区范围内的部分村社的部分土地被征用，村民被搬迁。其中，景区核心地带的小寨村4社 114.8 亩耕地被先占后征，以毎亩12000元的标准进行补偿；房屋全部搬迁，每平米按不同结构以160元至220元的标准予以补偿。世代在此生活居住的23户村民领取了部分微薄的房屋、土地补偿金后，永远离开了此地。
征地拆迁，使景区开发得以顺利进行。2004年，与同期开发的地缝景区一同具名为天坑地缝景区被申报为国家级风景名胜区，正式对外营运。
在2013年8月6日奉节县土地房屋征收中心与小寨村4社所签《土地补偿安罝协议》中，双方确认：“天坑地缝（景区）于1999年至2000年征收原小寨村4社……集体土地，因当时特定的历史环境，只征收了核心区內的耕地和房屋，其核心区內的非耕地当时没有补偿。”
10余年来，这部分处于景区核心地带、面积多达50余亩的“非耕地”被长期无偿占用，造成23户原土地承包者有地不能使用、生活无法安心的局面，加之确权给村民的林地事实上已成为景区景观的一部分而无法经营，引起他们的强烈不满。在持续多年的上访后，于2013年终于提上当地政府议事日程。
迟到的土地补偿金
2013年4月28日，奉节县政府奉节府纪(2013)12号《会议纪要》决定：“天坑景区原界内非耕地和极少数耕地可采用只征不转的形式解决拆迁户的遗留问题。”
《纪要》中，长期困扰村民的山林补偿（即无偿占用）问题得到正面回应。其二条4款称：“林业部门已按公益林管护标准向林权所有人每年定期支付了管护费，加之天坑景区开发刚起步，公司经营效益不佳，所以目前山林无法实行有偿使用，待公司经营好转后再参照周边其它类似景区标准执行。”
“国家给林农的政策性补贴不能作为经营性企业不补偿的卸责理由。公司效益不佳我们理解，但林地经营使用权始终是我们的，我们可以以林地入股，公司有效益则我们有效益，公司亏损则我们亏损，也不影响公司正常经营。”村民们说。
村民以林地等资源入股，已在各地旅游景区普遍实行。
《纪要》二条第6款，对村民最为关心的“部分未征先占土地” 遗留问题的处理也作出了“只征不转”的决定，并在括号里专门强调：先按现有政策完成农民征地补偿。
2013年8月6日，奉节县土地房屋征收中心与23户征地搬迁村民所在的小寨村4社签订《土地补偿安置协议》，约定“甲方(土地房屋征收中心)依法对乙方(小寨村4社) 辖区內土地共计56.9809亩实施征收，其中耕地8.1541亩，林地5.0000亩，非耕地43.8268亩，作为天坑地缝景区基础设施建设用地。”
“由于写在协议上的耕地、非耕地面积与实际情况严重不符，签订协议时，我们当场提出异议，征收中心主仼陈勇说，征收耕地没有指标，就只有搞成非耕地再征用。”村民代表周海成、姚维银说，“至于耕地究竟有多少，完全可以查证，即使按最保守的40亩计算，补偿金额也少了50万元左右。”
多位搬迁村民也证实，50多亩被补征的土地中，仅有10多亩为各家经营使用的竹林，其余都是耕地。
按拨款清单计算，当时的补偿标准为耕地毎亩3.9万元，非耕地毎亩2.6万元。二者每亩相差1.3万元。
这批被补征的土地，前期补偿金额为1368730.80元，《小寨村4社土地补偿费及安置费分配方案》载明：“补偿金已于2013年8月打到小寨村集体帐户上”。2014年，因村民打听到土地补偿标准调整，又一番争取后，增加补偿金额410047.98元。至此，土地补偿款合计金额为1778779.8元。
安置补偿款成了“唐僧肉”
迟到的土地补偿金，对于期盼已久、急待安居乐业的失地村民来说，无异于雪中送炭。尽管奉节县政府《纪要》明确规定解决原小寨村4社征地拆迁“遗留问题”、“农民征地补偿”问题，但实际分配方式和范围，却大大出乎他们的意料。
“1999年至2000年那次征地补偿金是直接按囯家规定全部、足额、及时分配到失地村民手里，这次23户搬迁户与上次一样讨论通过了按人头平均分配的方案交到村上，却被村干部拒收，理由是还没征求未拆迁村民意见。”投诉村民说。
农村土地早已在上世纪80年代初第一轮承包期确权到户，而被征用的土地补偿金国家明确规定主要用以失地农民的生活安置补偿，未征地村民会有什么意见呢？
《土地补偿安置协议》注明经办方为兴隆镇政府。
“镇村制定了分配方案，包产到户实行以来一直由我们各个家庭承包耕种的土地成了集体所有，讨论分配时也将未征地户数纳入范围讨论。”村民反映。
资料显示，从2013年8月至2014年3月先后以小寨村4社名义出台了3次分配方案。第3次分配方案中载明：“在(镇)党委和政府的数十次协调下，大家站在各自的利益上始终不支持政府的协调分配建议，因此成立了小寨村4社村民协调小组，……对涉及群众户上门征求意见，并根据群众意见于2014年3月13日在兴隆镇政府二楼会议室召集会议，形成分配方案，又于2014年3月27日在小寨村办公（？）召集群众大会，宣读通过本方案。”
该方案同时称：“根据《土地法》规定，按照土地制下放后第60条规定，三级所有队为基础……进行核算。”（原文如此）
记者查阅方案所称《土地法》第60条，全称叫《中华人民共和国土地管理法》，内容主要是对农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业办理手续的相关规定，与土地补偿金分配无关。至于“三级所有队为基础”则是改革开放前长期实行的公社、大队、生产队三级生产资料所有制和一级（生产队）分配制度。
“村组自2013年12月1日开会讨论过一次分配方案，因搬迁群众坚持认为补偿金是属于自己的安家费、生活费，坚决不同意未征地、未搬迁村民参与分配就再没开过会，分配方案从哪里达成一致？”拆迁村民代表周海成、姚维银等说。
采访中，记者见到20多份失地村民签名的《意见反馈书》，签署日期为2014年4月27日，上面的內容均为“不同意该分配方案”。这与分配方案所称的“在小寨村办公（？）召集群众大会，宣读通过本方案”不符。
据了解，小寨村4社共有户数61户，除去征地户23户，未征地户数达38户。按照少数服从多数的原则，后者户数多于前者。于是早先长期和睦共处、相安无事的群众被分成了两派，纷争迭起。
出乎意料的是，在未征地户数里，村民吴绍安、黄代金两户于2014年4月27日在亲笔所签的《意见反馈书》中称：“《小寨村4社原未有被征收征用土地补偿款分配方案》我已仔细阅读，我户不同意该分配方案，……我愿同意2013年12月1日……提出的方案分配，和拆迁户享受各自承包面积的征地补偿。”
10月22日，记者电话采访了这两个已外出打工的村民，他们均说搬迁村民失地又失家，“这笔钱本来就不多，他们要重新建房，还要谋生，而我们房在地在，怎么能再分他们的钱？”其中一个村民说。
其实一些未搬迁而参与分配的村民也经历了一番心路历程。“早先我们根本没想到还能参与分配，村干部不分白天黑夜找上门，说这是最后一次征地，以后也不会轮到我们，三说两说，我们就同意了分配方案。”同日，一位未征地村民对记者说。
村民证实，1999年至2000年征地时，无论是镇村、还是未征地的农户均未提出过分配问题，土地补偿金全部、足额地到了被征地村民手里。
记者还了解到，因景区开发一同被补征土地的杉木村6户村民就全部、足额地享受了补偿款。
在镇、村的主导下，这笔补偿金以拆迁未拆迁村民平均分配的方式，先后发到了未拆迁村民手中。23户被征地户中，13户坚决拒领。
生活困顿的失地村民
土地沒有了，一切都从头开始，23户搬迁村民如今究竟生活得怎么样？记者奔走各处采访了解后发现，23户搬迁村民中，有2户已迁居巫山县大庙村生活，其余大多分散县内各村落户生活。多年来，千方百计筹措资金建了住房。但因无多少文化、技术，就长期四处打工维持全家生计。
以黄远为例，搬迁时家有7口人，种有5亩坡田，对折后按2.5亩耕地征用。“99年搬走的，100多平方米房屋、2.5亩田地还有一些果树共补了80000多元。因当时三角坝(即兴隆镇)房价贵，毎平米达3000多元，我这点钱根本买不起房子，200O年迁来巫山县大庙村，买建房地平面80平方米花了十几万，又借了十来万才建起了这100多平方米的楼房。买宅基地时另外搭了两亩左右耕地，种地加上出门打点工刚好能过生活。今年9月份领了14000多元后期补偿款，但欠债至今还拖着没还上。”黄远说。
其他如杜克忠、姚品桃、姚品安、周传明等户，也是普遍欠债。其中杜克忠欠债高达15万元。
生活的困顿，导致失地村民以各种方式表达自己的诉求。2015年农历9月初9(10月21日)，身患三级残疾的村民杜克翠（有残疾证）、姚品全因认为分配方案严重不公，多次反映无果，致使土地补偿金迟迟未到手中而去当地政府请愿被戴上手铐强制拘留。
安分守己的父母被拘留成了“坏人”，留给儿女心中是永远的痛。10月20日，站在天坑景区观景台前，杜克翠、姚品全的子女周海成、姚维银声泪俱下地指着险峻的天坑绝壁对记者说，那里当年是他们家的承包地。“山区缺地，我母亲当年就是在那里栽魔芋掉下天坑摔残的。”“我父亲也是干活时在那里摔伤的。”
“景区开发，到底给我们带来了什么？”二人发出质问，“脱贫不是赶走穷人，我们也要有生活来源呵。”
据了解，2013年，小寨村被列为特困村。全村公安登记户籍的510多户、1776人中，有特困户113户、375人，另有21户低保户由当地政府篼底包干。按照镇村计划，2017年该村将实现全脱贫。
毎人1600元，或成“基层民主”的真正意图？
在小寨村，记者走访发现，如今镇村干部与失地搬迁村民形同寞路。而在景区服务区摆摊设点从事小食零售服务的未拆迁村民与重返故土的拆迁村民相见，早已没有了久别重逢的愉悦，冷冰冰打过招呼就擦身而过。分配的结果，导致了干群关系严重分化、村民之间严重对峙的局面。
土地补偿金发放的背后，到底有什么隐情？其法律依据又在哪里呢？10月17日、20日上午，记者两次深入景区周边，前后随机访问了4户未搬迁和征地的村民 (姑隐其名) 欲求真相 。
一位村民在坚持了“三级所有队为基础”、认为自己应该参与分配土地补偿金的说法后透露：为了补偿金的分配，村干部还要他们参与分配的毎人出了1600元。
这位自称曾是讨论分配方案代表的村民说，他家4口人，“向村上缴了近7000元。”
此前制定的分配方案中，已按《征地拆迁补偿暂行条例》规定明确写明按总费用的3％作为参与处理遗留问题的务工开支。
“这笔钱村干部要求先缴，我们没有钱，好说歹说，才同意先领钱后缴钱。钱是先打到存折上，再取出缴到村上。”访问另一户人家时，男主人拿出了存折，“领了不到两万元，缴了7000多元。”
“我是先缴的款，平常在景区抬轿子赚了6000多元，又借了些，共缴了8000多元才领到将近30000元。”另一位村民说。
还有一户村民开始承认，继而否认，坚持要有镇村干部在场才说详情。此前，记者曾采访过这户人家。“你们那天走后，村上就怪我们乱说。”女主人对记者说。
被访村民证实，所缴款项都是现金，未打收据。按每人1600元计算，实缴金额则往往有多。“还有几户人没有缴，后来也算了。”一位村民说。
“这笔钱由村干部分别上门收，收我家钱的是村长唐孟西。”另一位村民对记者说，“你们来后，村上专门把我们叫去开了会，叫我们不要乱说。”
据了解，未征地户数共38户56人。如果按人头全部收齐，这笔款项高达89600元。
奇怪的是，这笔钱不但不让被征土地村民缴纳，而且他们毫不知情。本应公开的村务在这里成了绝密。
推三阻四的背后隐情
或许，以秘而不宣的方式，让未征地村民每人先向村上缴纳1600元，然后参与分配，才是扩大“基层民主”的真正意图？村民们说。
村民们的怀疑并非毫无缘由。他们说，多年来，太了解这些村干部了。特困村未脱贫，村干部却先富了。近年来，主要村干部陆续在三角坝街上（兴隆镇政府驻地）购买了房屋和轿车，置业做起了生意。村民反映，他们平常很难在村上见到村干部，“举家搬到镇上，印把子（公章）也带到镇上，村民有事开个证明盖个章，往往要跑上十几公里到镇上他们家里找。”“但即使这样也很难找到，他们都忙自己的生意去了。”村民们说，村民偶尓有反映，村干部反而振振有辞，“说什么找村上办的事，往往也要找镇上办，镇村的事一起办，更加方便。”“村干部好不容易回次村，却是开小车的村干部、骑摩托的社长、步行的村民一大路人。”村民七嘴八舌地议论之下，记者于次日上午专程去了趟小寨村委会，果然在便民服务点仅看见两个年轻人。询问之下，说村干部去社上办事去了。而来之前就在镇上的二十四米街上，村民暗中指着一个出入店铺的人对记者说，那就是他们的村支书唐民强。
根据村民反映，记者查阅到了一份没有文号、注明日期为2016年1月22日的《中共兴隆镇纪律检查委员会关于许本恒利用关系承包市政工程等问题的调查回复》，确认了村民反映的村支书“承包县农工委在小寨杖实施的粮食基础能力建设工程”、村干部截留国家粮食直补款、变卖扶贫物资降氟台炉74台等事实。
民主讨论分配方案的法律依据何在？未征地户每人缴纳1600元参与分配土地补偿金是否属实合法？带着一系列问题，记者试图采访镇村负责人。10月20日下午，记者按照兴隆镇政府公示栏所示，联系上分管宣传的干部肖健，说明来意。肖查看了记者证件后，当即电话联系了《土地补偿安置协议》注明的经办方、兴隆镇政府当时的镇长、现任镇书记黄浩。反馈意见称书记不空，让次日到该镇，但次日书记又不在。记者根据公示电话直接联系书记，但对方称在县城开会。记者当即表示可去县城与之相见，黄又说次日上午即返回兴隆镇。次日已是周五，上午记者又与之联系，却再也没接电话。记者随后又短信诚恳告之其来意，其又推至下周。直到记者次周二离开兴隆镇时再也未联系上。
按照肖(宣传)委员提供的电话，记者又联系上小寨村4社社长吴遵令，其回答说在镇上，但几次电话后，同样也无音讯。
21日下午，在肖委员的安排下，终于联系上小寨村现任支书唐民强、前任支书许本恒。在兴隆镇24米街上唐所开餐馆并茶楼里，2人分别接受了采访。唐、许均认为，被征土地为集体所有，征地收益理应按“三级所有队为基础” 由全体村民分享。而分配方案的制定，完全由村民自行讨论决定，镇、村都没有干预。当问到邻村杉木村同样征地，为什么被征地村民却能足额享有土地补偿金时，许的解释是：一是钱少，二是未征地的村民未提出异议。至于未征地户每人缴纳1600元后才能参与分配的说法，2人均予否认。
针对村民“写在协议上的耕地与非耕地面积与实际情况严重不符”的说法，10月20日下午，记者电话向奉节县土地房屋征收中心主任陈勇求证，其未置可否，但强调土地补偿款全部、足额打到了小寨村帐户上。
有确切消息源称，记者离开后，村里又一次召开了“封口”会。
景区开发，本来是带动一方脱贫致富的捷径，但却反而使一些村民的生活更加困难，而显失公平的分配方案所导致的村民严重分化、对立的局面，大概是人们始料未及的结果。
附：维护被征地农民利益的国家相关法律法规
2004年10月21日 国发[2004]28号文件十二、十三条规定：
完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。(十二)
妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。(十三)
２００４年８月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正通过的《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：
征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
