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党委领导是多元化纠纷解决机制建设的基础。多元化纠纷解决机制要发挥成效,需要高效有力的指挥者。应由党委牵头,组建多元化解工作小组以负责整合诉讼与非诉讼的各种纠纷解决方式、程序和制度。
人民法院职能分为审判职能和服务职能两方面,这两种司法职能最终统一为化解社会矛盾纠纷的职能,并在多元化纠纷解决机制中发挥主导作用。同时,构建多元化纠纷解决机制,要求各部门积极联动、全社会共同参与,发挥各类矛盾化解机制职能,形成化解合力,合理分流纠纷,提高化解效率。除党委、人大、政府、法院之外,还需要有关单位、部门的协作配合
“2013年,159件;2014年,130件;2015年,9件;2016年,1件……”4年来,海南省三亚市城郊人民法院旅游巡回法庭受理的旅游诉讼案件呈“断崖式”下降。
这背后有什么原因?
面对《法制日报》记者的问题,三亚市中级人民法院院长李庆给出的答案是,“这是通过借鉴国内外多元化纠纷解决机制的经验,三亚初步构建了一套具有本地特色的旅游多元化纠纷解决体系,在化解各类矛盾纠纷方面发挥了重要作用”。
多元化纠纷解决体系并非新事物,但三亚这套体系的本地特色是什么?如何发挥作用?围绕这些问题,《法制日报》记者进行了深入调查。
联勤联动解纠纷
“你好,我要投诉三亚一家酒店,我都没有入住,却要扣我的房费……”今年春节前夕,三亚市民游客中心巡回点受理了贵州旅客王某的求助。
今年1月30日,王某在网上预订了三亚某度假酒店两间客房,预定5晚,打算3天后入住。当时,王某与酒店方协商价格为一间一晚240元,他共付房费2400元。然而,王某因自身原因无法按计划入住。1月31日,王某向酒店取消预订,要求退还2400元。酒店不同意,提出要扣除首晚两间房费共480元。
由于王某第二天就要离开海南,三亚城郊法院旅游法庭值班法官高俊华第一时间介入调解。经多次电话沟通,高俊华仅用25分钟便促使双方自愿达成调解协议:酒店退还王某2000元,向王某出具扣除400元的书面说明。
王某求助的三亚市民游客中心,于2015年9月30日启动。这个中心有12301旅游服务热线、12345政府服务热线、旅游警察支队、旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会等13家涉旅游单位进驻,建立起联勤联动、快速反应工作机制,形成了旅游警察支队、旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会、行政执法部门“四位一体”的专业化旅游市场监管处置管理模式。高俊华就是根据这套专业化模式,第一时间介入调解,解决了王某的问题。
市民游客中心联动处理机制,不仅可以解决消费者个体的问题,还能推动一些涉及旅游市场问题的解决。
2016年2月14日,有游客举报亚龙湾华宇皇冠假日酒店春节期间“10元厕所”收费问题。
对此,三亚连夜开会研究,启动市民游客中心联动处理机制,旅游委、调解委、工商局、物价局、公安局、吉阳区等联合办案,第二天一早就拿出处理意见,对违规经营主体做出没收违法所得、罚款5000元、依法拆除违建厕所的决定,同时在5条通道安装免费生态环保厕所。
调解率100%背后
快速化解纠纷,是三亚市民游客中心,尤其是旅游巡回法庭的“拿手戏”。《法制日报》记者调查发现,旅游巡回法庭练就这番本事,也非易事,背后是长期的经验探索积累。
时间回溯至2002年。当时,三亚市城郊人民法院在全国首创“旅游巡回法庭”,与公安、旅游、工商、司法行政等部门密切配合,探索建立旅游巡回法庭多元化联动解决纠纷机制。
“到了2012年,为妥善化解因交通事故案件剧增而引发的社会矛盾,三亚城郊法院探索交通事故纠纷诉调对接机制。”三亚城郊法院院长潘文壮说,在三亚市公安局交警支队事故处理大队设立了交通巡回法庭,所有调解结案及司法确认案件均为当天立案,当天结案,审判效率大大提高。
《法制日报》记者拿到的一组数据显示,三亚城郊法院旅游巡回法庭多元化联动解决纠纷机制运行到2016年6月,共处理旅游咨询、调处非诉旅游纠纷和审理旅游诉讼案件11425件,其中调处非诉旅游纠纷和旅游诉讼案件2613件,审限内结案率达100%,旅游巡回办案调解率达100%。
当然,在100%调解率背后,多元化纠纷解决体系建设非一日之功。
“在海南省高级人民法院和三亚市委市政府的指导和支持下,三亚两级法院的多元化纠纷解决体系的建设主要经历了两个阶段,2015年之前处于早期探索阶段,2015年至今处于加快发展阶段。”李庆说。
2015年以来如何加速发展?《法制日报》记者在调查中了解到三亚市法院的一系列动作。
2015年以来,三亚城郊法院派员驻点三亚劳动保障监察支队进行巡回办案,先由劳动监察支队对劳动保障案件进行调处后,对权利义务关系明确、只涉及给付内容的处理事项,经当事人同意进行调解确认的,由法官当场进行司法调解确认。截至2016年6月,共处理劳动争议诉调对接案件875件。
三亚两级法院还加大对人民调解组织的指导力度。2015年,指导人民调解组织调处矛盾纠纷106件,给予司法确认3件。2016年,指导人民调解员调处矛盾纠纷78起,对调解协议予以司法确认11件。
2016年4月,三亚市委政法委副书记、市中院院长李庆,市委政法委副书记张作壮等一行14人,前往四川省眉山市中级人民法院考察多元化纠纷解决机制工作,并由市两级法院成立课题组撰写了《关于推进我市多元化纠纷解决机制改革工作的报告》。同年6月5日,时任海南省委常委、三亚市委书记张琦作出批示,要求三亚法院在全市多元化纠纷解决机制改革方案再有新突破,再创新成绩。
2016年8月16日,三亚市社会治安综合治理委员会发布关于成立各级矛盾纠纷多元化解工作领导小组的通知,决定成立市、各区(农场)、各成员单位等矛盾纠纷多元化解工作领导小组。8月20日,三亚市两级法院决定以旅游纠纷、劳动争议、家事纠纷、交通事故纠纷、物业纠纷五类案件为突破口,推进多元化纠纷解决机制创新工作。8月30日,市两级法院编制完成《三亚市矛盾纠纷多元化解创新项目计划书》。
到了今年4月底,由李庆带队,三亚市委政法委、市中院、市公安局、市司法局、市城郊法院、市城郊检察院等部门组成的13人考察组赴贵州、成都及眉山市再次考察学习多元化纠纷解决机制工作。回到三亚后,考察组撰写考察报告由市委副书记、政法委书记徐亚辉听取专题汇报,并向省委常委、三亚市委书记严朝君做了书面报告。
新问题接连出现
多元化纠纷解决体系在加速发展的同时,也面临一些新问题。
三亚作为国际性热带滨海旅游城市发展迅速,特别是“双修”“双城”试点、城市治理管理等投入巨大,随之而来的征收拆迁、棚改、拆除违建等城市建设引发的各种矛盾激增。
这些新问题给三亚社会治理提出了新的挑战,对三亚市两级法院已有的多元纠纷解决体系也提出了实践检视的要求。
“由于缺乏从社会整体角度推进多元化纠纷解决机制建设的政策保障体系,同时缺乏更高层级的领导和支持,法院作为司法机关,在统筹整合解纷资源等方面权限不足、手段有限。”李庆说。
在李庆看来,多元化纠纷解决机制建设意味着,除了司法资源以外,行政资源和社会资源也应一定程度地调配整合进纠纷解决体系。因此,亟需更高层面的组织机构予以统筹协调。
众所周知,现有纠纷解决机制,包括行政复议、仲裁、诉讼、信访、调解等多种类型。然而,目前不同渠道的纠纷解决资源还处于原始自发的状态,基本上是“各自为战”,没有实现有效的资源整合和优化配置,还不能够按照群众需求、诉讼实际、相关资源的分布,来进行合理的规划,形成相互协调、有机衔接的化解纠纷合力。
怎么办?三亚两级法院以类型化纠纷为抓手,与行政机关、基层组织已建立了多个化解纠纷联动机制。
然而,在实际操作中,因权责界限不清、诉与非诉的衔接程序不明,法院与各主体的工作对接还停留在就某一问题、某一类案件达成工作共识上,多元主体联动化解纠纷尚未实现体系化、常态化、规范化运行。另外,在推行立案登记制改革及司法体制改革之后,三亚市两级法院在案件量持续增长、法官员额较少的情况下,难以抽调相应的人员促成多元化纠纷解决机制的深入实施和推广。
“市两级法院多元化纠纷解决体系只是从司法化解纠纷角度出发,虽然已取得部分成果,但难以独立完成众多纠纷解决工作。”李庆表示,建立三亚市多元纠纷解决机制,及时总结推广既有化解纠纷经验,拓宽纠纷解决渠道,优化纠纷解决资源,是服务人民群众多元需求的有效途径。
新机制不断完善
多元化纠纷解决体系在不断加速发展,又不断遇到新问题,这些问题有没有切实可行的解决办法?
对于这个问题,李庆说到两个词:基础、关键。
在李庆看来,党委领导是多元化纠纷解决机制建设的基础。多元化纠纷解决机制要发挥成效,需要高效有力的指挥者。应由党委牵头,组建多元化解工作小组以负责整合诉讼与非诉讼的各种纠纷解决方式、程序和制度。
“多元化纠纷解决机制保持长久活力的关键则是立法保障。”李庆说,基于丰富的社会实践数据和司法工作经验,应由市委政法委牵头,完善相关立法。为实现多元化纠纷解决机制的全面有序开展,政府应当在工作机构、人员和场所方面提供保障。
据介绍,人民法院职能分为审判职能和服务职能两方面,这两种司法职能最终统一为化解社会矛盾纠纷的职能,并在多元化纠纷解决机制中发挥主导作用。同时,构建多元化纠纷解决机制,要求各部门积极联动、全社会共同参与,发挥各类矛盾化解机制职能,形成化解合力,合理分流纠纷,提高化解效率。除党委、人大、政府、法院之外,还需要有关单位、部门的协作配合。
目前,三亚市已成立各级矛盾纠纷多元化解工作领导小组,市两级法院也按通知要求编制完成了计划书。在项目实施过程中,由市矛盾纠纷多元化解工作领导小组牵头,还应当明确协调组织司法机关、政府法制部门及司法行政部门开展多元化纠纷解决工作的具体流程和机制,明确矛盾纠纷受理、统计、督办、反馈等日常工作机制,强化督促检查机制。
“为了畅通多元化纠纷解决渠道机制,在法院设立诉调对接机构的前提下,还要在全市村、居委员会、自然村、居民小组设立调解员名单机制,邀请村(居)委会、学校、农场等有威望、有调解工作经验的人员参与调解工作。”李庆说,在村(居)委会设立常驻点提供法律咨询,建立调解员名单;鼓励相关行业协会特别是纠纷多发的行业成立调解组织;强化行政部门特别是交通事故、劳动争议处理部门的纠纷解决,形成点、条、块、面的网状大调解格局。
说起设立三亚市诉调对接中心问题,李庆告诉记者,三亚市诉调对接中心作为多元化纠纷解决机制的平台,应当驻扎于两级法院立案大厅。这样,既方便群众诉求,又利于整合资源和管理。日常运行机制将通过专职法官、调解机构、调解员以及外驻各单位调解点、外派调解机构(调解员)共同发挥作用,构建“大调解”工作体系,明确具体的合作单位和工作机制。
李庆还建议,要结合具体情况,通过党委主导、政府支持,以三亚市诉调对接中心为平台,建立公检法司、政府相关职能部门、行业及社会组织共同参与的和解机制,统筹协调已有的多元化解力量,最大限度地化解矛盾纠纷。(记者 邢东伟 见习记者 翟小功)