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2016年,城管终于有了“娘家”——住房城乡建设部。
这一年,住房城乡建设部设立城市管理监督局,指导全国城管执法工作;住建部起草的《城市管理执法办法》正在根据各方意见进行完善;城市管理执法制式服装及标志标识供应管理办法、式样标准已上报国务院;国务院法制办正在制订“三项制度”试点方案,全国地级以上城管局长培训班成功举办……
这一系列动作,显示我国城管体制改革开始破题。
住建部晒出七个“第一次”
2016年,城管体制改革都有哪些进展呢?住建部城市管理监督局的相关负责人,连用了七个“第一次”相关工作作为回答。
第一次明确了城市管理主管部门。2015年12月,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)首次明确住房城乡建设部为全国城市管理工作的主管部门。2016年9月,中央编办批准住房城乡建设部设立城市管理监督局,负责拟订城管执法的政策法规,指导全国城管执法工作,开展城管执法行为监督。
第一次建立了部际联席会议制度。2016年5月,经国务院批准,由住房城乡建设部、中央编办、国务院法制办牵头,中央宣传部、发展改革委、公安部、民政部、财政部等16个部门建立了全国城市管理工作部际联席会议制度,各部门按照重点任务分工方案,统筹推进改革工作。12月,部际联席会议召开了第一次全体会议。
第一次起草了城市管理执法部门规章。2016年6月,住房城乡建设部将起草的《城市管理执法办法》向国务院各有关部门征求意见。9月,在国务院法制办网站公开向社会征求意见。目前,正在根据各方面意见进行修改完善。
第一次倡导了城市管理工作方法。2016年8月,住建部首次倡导了城市管理“721工作法”,即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决,要求各地改进工作方法,变被动管理为主动服务,变末端执法为源头治理。
第一次举办了全国城管局长培训班。2016年9月,住房城乡建设部委托全国市长研修学院在北京举办了第一期全国城管局长培训班,来自各地级以上城市的300余名城管局长参加了培训。
第一次推行了执法全过程记录。2016年10月,住房城乡建设部城市管理监督局印发了《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》,决定在县级以上城市管理部门推行城市管理执法全过程记录工作,完善城市管理执法程序,强化执法监督。
第一次启动了队伍建设专项行动。2016年11月,住房城乡建设部启动了全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动,要求城市管理执法人员“四个做到”:做到依照规定穿着制式服装和佩戴标志标识;做到从事执法工作时主动出示执法证件;做到执法过程中坚持语言文明和举止规范;做到执法活动实行全过程记录,严明工作纪律,着力提高队伍素质,促进严格规范公正文明执法。
对此,长期关注我国城管体制改革的中国人民大学法学院教授莫于川认为,住建部在推动落实《指导意见》方面的表现可圈可点。虽然中央出台《指导意见》明确了城管体制改革的路线图和时间表,但是由于各种原因,实际当中落实起来还是有很多困难的。难点在于,既要让相关行政部门在认识上从不重视管理到重视管理转变,又要在实际工作中改变现阶段城管执法体制存在的明显不合理之处,住建部能取得上述成绩已属不易。特别是像上面提到的召开部际联席会议等,是对推动城管体制改革发挥关键作用的工作。
18省印发实施意见或方案
中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年指出,城管体制改革既要顶层设计,又要狠抓落实,实现“上”与“下”的良性互动。城管体制改革是否顺利推进关键还在地方。
那么地方在落实《指导意见》方面做得如何呢?根据城市管理监督局披露的数据显示,目前,已有18个省正式印发实施意见或方案,21个省选择了69个城市先行试点,10个省建立了省级联席会议制度。还有很多省份的落实意见或方案已经递交省级人民政府审批。总体而言,地方落实基本上都动起来了。
除了出台实施方案,很多地方还进行了具体工作的落实。比如,上海市设立住房城乡建设管理委员会,作为城市管理部门,下设城市管理行政执法局作为执法机构,16个区均单独设置城管执法局作为区政府组成部门。
陕西省按照城市人口(含常住人口和暂住人口)数量的万分之五到八配备城市管理工作人员。执法任务重的地区,可适度提高人员配备比例,具体由各设区市确定。
佳木斯市将市场监管等体制改革中结余的行政编制,优先用于解决基层一线执法人员身份问题,并将区县城市管理部门列入政府机构序列。
北京市由市公安局分管治安的副局长兼任市城市管理综合行政执法局局长。上海市由各区公安分局副局长兼任城管执法局副局长,区公安机关明确专门力量,配合城市管理综合执法队伍开展工作。海口市设立了城市警察支队,建立了城管、公安领导干部交叉任职制度,市公安局副局长兼任城管执法局副局长,派出所副所长挂职镇街城管执法中队长。
长沙市建立健全城市管理考核奖惩机制,每年设立4000万元城市管理奖励专项经费,对各区城市管理工作实行考评排名、实施奖惩,并作为各区绩效考核的重要指标和考核选拔干部的重要依据。此外还有深圳市全面推行“律师驻队”模式,聘请律师为城市管理执法队伍提供法律咨询、审核等服务。
权责清单落实不理想
按照《指导意见》规定,各地要按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求,全面清理调整现有城市管理和综合执法职责,优化权力运行流程。依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单,向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。制定责任清单与权力清单工作要统筹推进,并实行动态管理和调整。到2016年年底,市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。
记者对18个省已经出台的实施意见进行梳理发现,绝大多数方案基本都是照抄中央《指导意见》。记者查阅了山东、辽宁、河北、河南、山西、云南、贵州、安徽、四川、甘肃等省份的实施意见、方案,除明确试点城市和步骤阶段,绝大多数的内容和语言都与《指导意见》如出一辙。对于城管系统最关心且长期呼吁的职责范围、编制身份问题,方案都较为模糊和原则性。
对于这点,莫于川分析指出,《指导意见》的出台考虑了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》规定的时间要求,所以确定2016年底之前,市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。这个要求对于各地城管执法单位来讲确实有点高,各地在落实《指导意见》方面大多采取了保守方法,照搬也是不得已的。基于目前住建系统刚刚接手城管工作,以及诸多部门协调等难题,权责清单的出台不会很快大范围展开。
城管法规应提高层级
中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授认为,现阶段城管体制产生的各种问题,原因都在于没有一部《城市管理法》来规定城市管理谁来管?管什么?怎么管?如何保障城管执法?他研究发现,此前城管综合执法的法律依据和法律地位经常被质疑,究其根本原因,就是缺少在国家层面的专门立法。
针对8月19日住建部发布的《城市管理执法办法(征求意见稿)》,莫于川认为,以部门规章的形式进行城管执法立法,法律位阶显低,在权限配置、队伍建设、信息共享等方面存在明显不足。特别是最掣肘城管执法的部门协作方面的内容,在规章中无法体现。
对此,莫于川建议,城市管理立法不能再走传统的立法思路,特别在有较多前期立法实践经验情况下,贯彻落实《指导意见》要求,立法位阶越高越好,至少由国务院制定行政法规。
应松年教授认为,城市管理主要是地方的事权。但是,有许多共同性的问题需要解决。这个共同性的问题包括城管执法体制、权限、机构、编制、经费、培训等问题,应该由中央立法规范。在此之外,应该交由城市政府因地制宜,形成各自特色。(本报记者万静)