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信访中央巡视组引发“民告官”案
河南新乡一群众因上访被拘留，法院一审判决公安败诉
企业观察报记者 刘建超
核心提示：十八届四中全会决定指出，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责，敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为……近日，由新乡市牧业区法院审结的一起因信访中央巡视组而被拘留的“民告官”案，引发社会关注。
事件起因
群众讨债无门 无奈选择信访
“我赢了，公安局败诉了……”
前几日，河南卫辉市上乐村镇的杜某激动地对本报记者说：“真没想到，‘民告官’案，咱老百姓也能赢……”
作为一个村民，杜某为什么要告公安局，法院为何判决公安局败诉？带着一系列疑问，本报记者进行了实地探访。
原来，杜某和妻子通过新乡日报和新乡市广播电台的报道得知，河南腾飞集团投资理财公司（以下简称腾飞担保公司）是在新乡市政府支持下，学习“温州民间投融资”模式的新型投资理财公司，
抱着试试看的态度就参加了腾飞担保公司理财计划。
2014年3月7日，与妻子商量后，杜某将家里10余万闲钱分三次，通过河南腾飞集团投资理财有限公司（以下简称腾飞担保公司）借给新乡市某企业，以赚取更多利息，借贷期为1年。
最初的前几月，每月利息到付很及时。2014年11月开始，出现利息支付中断，于是杜某到腾飞理财公司了解情况，发现很多与自己同样遭遇的理财群众也在追讨自己的存款。
经了解，大家的存款，都是经过新乡市政府领导签批和政府会议纪要等形式，要求腾飞担保公司借给新乡市大中型企业用于银行倒贷还款，企业还银行贷款后，银行不再给企业续贷，造成了企业无钱支付理财群众利息和本金的现状 。
就这样一传十、十传百，知道的群众越来越多。
2014年11月23日，“腾飞事件”爆发。紧接着腾飞公司法人代表、高管被抓。与此同时，新乡市政府成立“腾飞工作组”（以下简称工作组），专门解决腾飞担保的借款问题。
理财群众无数次向“工作组”反映问题，却都是失望而回。
来来回回近一年，一分钱也没见到。无奈之下的理财群众，开始向各级政府反映“腾飞担保”融资，以及新乡市政府官员在处理腾飞事件中的不作为、乱作为。
信访群众还因此被公安机关治安拘留10多天。
众人在无路可走、愁眉不展时，中央第十一巡视组进驻河南郑州。
抱着试试看的心态，杜某于2016年7月26日，赶到中央第十一巡视组郑州驻地，将反映材料递给巡视组工作人员。
“当时就想，这下可有希望了，终于有人能管了。”杜某说，没想到两天后，卫辉市公安局竟以严重骚扰“巡视组”驻地秩序为由，将我拘留10日。”
杜某深感委屈，继续向新乡市公安局提出行政复议，新乡市公安局作出维持卫辉市公安局的行政处罚决定。
无奈之下，杜某再次抱着试试看的想法，将新乡市公安局和卫辉市公安局违法行政行为，同时告到新乡市牧野区法院。
“结果我还真把公安局告败诉了。”杜某高兴地表达着自己的喜悦。
案情回放
群众信访中央巡视组被拘留
今年7月26日，卫辉市上乐村村民杜某到中央巡视组驻郑州驻地反映腾飞担保有限公司融资及个人困难问题。7 月28日，卫辉市公安局依据信访局及上乐村镇政府证明信、陈述等证据，认定杜某严重扰乱了中央第十一巡视组驻地秩序，根据我国《治安管理处罚法》相关规定，给予杜某行政拘留10日的决定，并已执行完毕。
8月31日，杜某不服，向新乡市公安局申请行政复议，新乡市公安局经审查，认为卫辉市公安局适用法律正确、裁量适当，依法于10月17日作出维持卫辉市公安局的行政处罚决定书。杜某仍不服，遂向新乡市牧业区法院提起行政诉讼。
法庭辩论
双方各执一词 合法还是违法？
原告杜某诉称：卫辉市上东村镇派出所于今年7月28 日对其作出拘留10日的行政处罚，其不服到新乡市公安局进行行政复议，结果新乡市公安局作出维持卫辉市公安局的行政处罚决定书。其认为，他们的决定无依据，也无法律依据，故诉至法院，请求判令撤销被告卫辉市公安局作出的处罚决定书，撤销被告新乡市公安局作出的行政复议决定书，并要求依法获得司法赔偿。
被告卫辉市公安局辩称：今年7月26日，杜某到中央巡视组驻地郑州反映腾飞担保有限公司融资及个人问题。严重扰乱了中央巡视组的驻地秩序。以上事实由卫辉市信访局、上乐村镇政府证明信、违法行为人陈述等证据证明，因此案件事实清楚，证据确凿充分，本案程序合法，法律依据使用正确。其受理案件后，依据法律规定，立即对案件进行调查、传唤、询问当事人，并根据信访部门对非访人员处理建议、卫辉规范信访秩序领导小组意见，依法对原告作出行政拘留的决定。其作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，运用法律正确，裁量适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告新乡市公安局庭前提交书面答辩认为：其当日受理案件，当日通知卫辉市公安局作为被申请人参与行政复议。复议期间，依法对该案件进行了审查、集体合议，经复议机关负责人审批后，认定卫辉市公安局处理杜某案件程序合法、法律依据适用正确、裁量适当，遂于10月17日作出行政复议决定书，依法予以维持，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
一锤定音
公安局未提交违法事实证据败诉
新乡市牧业区法院经审理认为，根据我国《治安管理处罚法》的相关规定，被告卫辉市公安局有权作出被诉的行政行为，被告卫辉市公安局作出的行政处罚决定书中，认定杜某严重骚扰中央第十一巡视组巡视驻地秩序，其提交的证据只能证明杜某到中央巡视组驻郑州驻地信访，但未提交杜某违法事实的相关证据，故被告认定事实的主要依据不足，依法应当予以撤销。
关于原告主张司法赔偿，与主张撤销处罚决定书的判决结果有因果关系，应当在本案生效判决后，另行主张权利，遂依法判决：撤销被告卫辉市公安局于7月28日作出的行政处罚决定书；撤销被告新乡市公安局于10月17日作出的行政复议决定书。
专家说法
信访与扰乱国家机关正常办公秩序是两个不同的概念
河南省法学会刑法学研究会副会长冯军义博士说，信访与扰乱国家机关正常办公秩序或公共秩序是两个完全不同的概念。信访是公民依法向国家机关提出建议、意见或者投诉请求有关机关处理的活动。信访作为我国宪法赋予公民合法的政治权利，也是公民反映个人诉求、寻求问题解决的一种救济途径。对此，国务院专门制定了《中华人民共和国信访条例》以保护信访人的合法权益，维护信访秩序。
另外，从某种意义上来说，选择信访，反映出民众实际上相信政府或者更高权力者能够保障其权利的实现。既然对政府怀抱希望，又何以扰乱公共秩序？另外，国家和地方层面均未在任何法律法规中提出“非正常信访”的术语，任何法律也没有规定越级信访会受到法律制裁。
但是，如果信访人员在信访过程中采取过激的行为，如缠访闹访、非法聚集、滞留、围堵出入口、游行示威、寻衅滋事、毁坏公共财物等，此种信访行为则是置法律法规于不顾，不仅不是国家信访制度、公民信访权利应有之义，更使信访工作扭曲变形，可能扰乱国家机关工作秩序甚至构成犯罪，对于此种信访行为应当依法予以打击和处置。
因此，信访不等于扰乱国家机关秩序，但信访迫切需要制度化、法治化、规范化，否则牵涉其中的各方都将成为受害者。各级政府更应该进一步加强和改进信访工作，按照中央的要求，对信访诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理。另各级机关应就地、及时地解决好人民群众的合法合理诉求，做好信访工作，维护正常信访秩序，切实维护好群众的合法权益，维护社会的和谐稳定。
